Als gevolg van de financiële en economische crisis is de overheidsbegroting uit het lood geslagen. De meeste bedrijven, zeggen Hub Heijnen en Diana Hoogeveen, zijn in staat om in korte tijd te besparen op operationele kosten. Waarom de overheid niet? Veel overheidsorganisaties ontbreekt het aan inzicht in de relatie tussen ICT-kosten en opbrengsten.

De oplopende begrotingstekorten maken bezuinigingen onvermijdelijk en nopen de overheid zaken niet meer of efficiënter te doen. De ambtelijke werkgroep 19 heeft in april 2010 onderzocht welke mogelijkheden de overheid heeft om de bedrijfsvoering efficiënter te maken. De bevindingen staan beschreven in het rapport ‘Van schaven naar sturen’. In drie scenario’s presenteert de werkgroep mogelijkheden om de bedrijfsvoering efficiënter te maken. De bezuinigingen die daarmee bereikt kunnen worden, zijn in 2015 respectievelijk 200 miljoen, 500 miljoen en 1 miljard, afhankelijk van het gekozen scenario. Bij meer dan 50 procent van de maatregelen speelt ICT een essentiële rol. Echter, ook ICT zelf is onderwerp van besparingen. Het advies beschrijft veel bestaande ontwikkelingen, zoals het toetsen van projecten van meer dan 25 miljoen, businesscases voor ICT-projecten, maar ook efficiencyverbeteringen die kunnen worden gerealiseerd in de operationele sfeer door meer gezamenlijk gebruik, centraliseren en standaardiseren. Voorbeelden van operationele verbeteringen zijn het invoeren van shared services centers, gezamenlijk gebruik van netwerken, invoering van een inkoopportaal en rijksbrede ontsluiting van informatie over ondersteunende processen.
Om deze besparingen te kunnen realiseren, moet veelal eerst geïnvesteerd worden. Een belangrijk deel van deze investeringen is ICT-gerelateerd. Deze ICT-investeringen leggen weer een druk op de operationele ICT-budgetten in de daaropvolgende jaren. Dit vergroot het belang om op een efficiënte wijze om te gaan met de IT-middelen en waar mogelijk op de ICT-kosten te besparen.
De conclusie van de ambtelijke werkgroep is dat vanwege het ontbreken van concurrentie en het arbeidsintensieve karakter productiviteitsstijgingen in de publieke sector beperkter zijn dan die in de – kapitaalsintensievere – marktsector. Wij zijn van mening dat binnen de overheid wel degelijk veel productiviteitswinst gehaald kan worden door continu te sturen op kostenbeheersing en besparing. Een overheid die ook in goede tijden stuurt op de efficiency en effectiviteit van de dienstverlening aan bedrijven en burgers, borgt daarmee het voortbestaan en de efficiëntie van haar toekomstige dienstverlening.
Belemmeringen
De overheid heeft in de praktijk heel veel moeite om op korte termijn kosten te reduceren. Op dit moment zien wij een aantal belemmeringen:
Het kosteninzicht is onvoldoende ontwikkeld. Het inzicht in de kostenstructuur van processen en activiteiten ontbreekt. Uiteraard heeft de overheid wel inzicht in haar inkomsten en uitgaven (de financiële verantwoording), maar dit is niet geschikt voor sturing.
De overheid heeft in het verleden te weinig belang gehecht aan kostenflexibilisering.
Bedrijven sturen continu op kostenbeheersing en het flexibiliseren van kosten om de concurrentie te overleven en hebben dus geen moeite om op korte termijn te besparen. Dit is een standaardmanagementtaak (dus ook van de CIO).
Kosteninzicht
Kosteninzicht richt zich op het inzichtelijk maken van de huidige ICT-kosten en de performance van de processen. In het algemeen heeft de overheid goed inzicht in de beschikbare middelen (budgetten) en gedane uitgaven. Maar het inzicht in de relatie met de prestaties ontbreekt. Het korten op budgetten bijvoorbeeld kan op korte termijn tot besparingen leiden, maar op lange termijn tot substantiële kostenstijgingen. Binnen de overheid wordt vaak begroot volgens het kasstelsel. Bij het kasstelsel worden alle betalingen die voor een bepaalde periode (meestal een jaar) worden voldaan, als uitgaven in de begroting opgenomen. Het budget is gebaseerd op deze uitgavenbegroting. Investeringen worden niet afgeschreven. Budgetkortingen in het kasstelsel betekenen het reduceren van de uitgaven, zoals het uitstellen van (vervangings)investeringen. Als voorbeeld geven we een departement dat had besloten om op basis van de budgetkortingen de ICT-vervangingsinvesteringen uit te stellen. Het budget werd niet verhoogd en ieder volgend jaar werden de noodzakelijke investeringen uitgesteld. Op een zeker moment waren de apparatuur en software dermate verouderd, dat de continuïteit van dienstverlening in gevaar kwam. De volledige vervanging van de verouderde hardware en software kostte een veelvoud van de som van alle uitgestelde vervangingsinvesteringen.
Budgettering in combinatie met het kasstelsel heeft als nadeel dat oorzaak en gevolg in de tijd sterk uit elkaar kunnen lopen. Het kasstelsel is een begrotingstool, maar geen tool voor kostenbeheersing. Doordat geen inzicht ontstaat in de relatie tussen de geleverde output en het budget, treedt er automatisch verschraling op van de geleverde output (prestaties).
Als de overheid wel inzicht zou hebben in de samenstelling van de kostprijs van ICT-diensten die zij aanbiedt, dan zou zij keuzes maken over zaken als:

• de ICT-diensten die zij wel of niet wil blijven aanbieden. Op het moment dat inzicht bestaat in de kostprijs van iedere dienst en de opbrengsten ervan, kan de discussie gevoerd worden over de gewenste samenstelling van de product-dienstenportfolio.
• de samenstelling van de ICT-diensten. Op het moment dat duidelijk is uit welke deelproducten en -diensten iedere dienst is opgebouwd en de kosten die dat me zich meebrengt, kan onderzocht worden of meerdere diensten gebruik kunnen maken van dezelfde deelcomponenten. Mogelijk kunnen hierdoor deelcomponenten uitgefaseerd worden. De schaal van andere deelproducten kan worden uitgebreid waardoor schaalvoordelen en kwaliteitsverbetering kan optreden.
• de sourcing van de (deel)diensten/activiteiten. Door activiteiten of diensten gezamenlijk uit te voeren (bijvoorbeeld shared-serviceorganisaties, het invoeren van basisregistraties) of taken door de markt te laten uitvoeren, kunnen mogelijk kosten worden bespaard.

Inzicht in de kosten is een randvoorwaarde om deze beslissingen weloverwogen te kunnen nemen en kosten te besparen. Een van de adviezen die de werkgroep heeft gegeven is om de huidige shared service centra binnen de overheid verder te versterken. Het is jammer dat de werkgroep voorstelt om de departementale budgetten voor het betreffende terrein over te hevelen naar het departement dat de centrale voorziening in stand houdt. Het verrekenen van de kosten van een shared service center (SSC) verdient de voorkeur, omdat:

• de afnemer van het SSC als kostenveroorzaker rechtstreeks wordt geconfronteerd met de kosten van zijn besluiten;
• de afnemers een permanente druk op de tarieven houden wat het SSC dwingt tot het continu verbeteren;
• het budgetteren van het SSC leidt tot het schaven van kosten en daarmee tot verschraling van de dienstverlening, met als gevolg een kostenverschuiving naar de afnemers;
• SSC-diensten generieke diensten zijn, waarvan de marktconformiteit van tarieven eenvoudig is te toetsen.

Het argument dat onderlinge verrekeningen kostbaar zijn, is niet juist. Bedrijven verrekenen ook de ICT-diensten op basis van duidelijke en eenvoudige tariefeenheden. De kosten voor het verrekenen zijn verwaarloosbaar.
Het ontbreken van inzicht in de kosten dwingt tot budgetkortingen (schaven) en dit beperkt ook de mogelijkheden om substantieel en snel kosten te reduceren.
Kostenflexibilisering
Een tweede oorzaak van de beperkte mogelijkheden om op korte termijn de ICT-kosten te reduceren is de huidige inflexibele ICT-kostenstructuur van de overheid. De overheid besteedt nu vrijwel geen aandacht aan het flexibiliseren van de kostenstructuur. Flexibilisering van de ICT-kostenstructuur is iets anders dan het reduceren van kosten tot het laagst mogelijke niveau. Waarom is flexibiliseren van de kosten ook voor de overheid een belangrijk onderwerp?
Met het aanschaffen van ICT-middelen, gebouwen, inventaris en het aannemen van personeel ligt de ICT-kostenstructuur voor de komende jaren vast. Hetzelfde geldt voor de soms zeer grote ICT-projecten van tientallen miljoenen euro’s, die over meerdere jaren gepland zijn. Dit soort projecten hebben ook de kenmerken van vaste kosten. De inkomsten van de overheid zijn conjunctuurgevoelig en kunnen van jaar tot jaar variëren. Het is dus belangrijk om de ICT-kosten te kunnen laten fluctueren met deze inkomsten. Flexibilisering van de personeelskosten kan door een combinatie van vaste en inhuurkrachten, of door outtasking (uitbesteden van activiteiten) of outsourcing. Het flexibiliseren van de IT-assets kan door lease of huur van deze assets. Het limiteren van ICT-projecten tot een doorlooptijd van een jaar is misschien minder efficiënt, maar maakt projectkosten beter beheersbaar en overzichtelijk.
Het reduceren van kosten is niet zonder risico’s en vergt een zorgvuldige aanpak. Een van de risico’s bij de overheid is dat er budgettair wordt gekozen voor de gemakkelijkste weg door te besparen op discretionaire kosten (opleiding, ontwikkeling, innovatie). Discretionaire kosten zijn vrij bepaalbaar, hebben geen directe invloed op de bedrijfsvoering en het nut is moeilijk kwantificeerbaar. Men bereikt er op korte termijn een kostenbesparing mee die men in de meeste gevallen later moet bezuren.
Een ander gevaar is om ondoordacht te stoppen met het aanbieden van bepaalde ICT-diensten of -producten. Daarmee verliest de ICT-afdeling knowhow en kan haar positie ten opzichte van klanten (of burgers en bedrijven) ondermijnen. De overheid moet net als het bedrijfsleven de kostenbeheersingscyclus (kosteninzicht, kostenbewaking, kostenflexibilisering en kostenreductie) doorlopen.
Het kosteninzicht geeft een beeld van de vaste en variabele kosten, directe en indirecte kosten en beïnvloedbare en niet-beïnvloedbare kosten. Het vervolg van de kostenbeheersingscyclus begint met het inventariseren van alle mogelijke besparing per proces of activiteit. Per besparing wordt onderzocht wat de impact voor de producten, diensten en afnemers is, welke investering ervoor nodig is, op welke periode deze is terugverdiend en welke risico’s de besparing met zich meebrengt. Deze lijst van besparingen kan dan ingedeeld worden naar het optimaliseren van de bestaande processen (kostenbewaking), het verschuiven van vaste naar variabele kosten (flexibilisering). Zo ontstaat er een lijst met acties voor het reduceren van de kosten. Op deze wijze raakt het overheidsmanagement in control over de ICT-kosten.
Diana Hoogeveen en Hub Heijnen zijn managementconsultants bij Verdonck, Klooster & Associates.

Bron: AG (22 april 2011), http://www.automatiseringgids.nl/artikelen/2011/16/kostenreductie-ict-overheid-onnodig-traag.aspx

PDF: http://www.vka.nl/sites/default/files/downloads/AG16-p16-17.pdf